第三阶段：承诺粮食供应以国内为主，自给率达95%（1994-2003）
上世纪90年代，中国非常迫切地希望融入世界、融入全球资本主义经济体系。先是积极“入关”，即加入关税及贸易总协定，后面是“入世”，即加入世界贸易组织。我特别清楚地记得当时朱总理说过一句话，就是入世谈判谈了十几年，黑发人都谈成了白发人。由此可以看出当时中国迫切地想要融入世界经济。
1994年，莱斯特•布朗（Lester Brown）发布了《谁来养活中国》这样一个报告，在国际舆论上受到了极大关注，中国政府也受到了很大的压力，于1996年去罗马参加粮食峰会之前，发布了第一份《粮食安全白皮书》，承诺自己生产至少95%的粮食。在1994年到2003年，中国的粮食供应自给率确实是达到了95%以上。很有意思的是，一方面中国承诺保证粮食自给自足，这是一种自我封闭的做法，但另一方面中国在积极地推进加入世界贸易组织的谈判。
为入世，中国承诺了很多优惠条件，在90年代就已经允许农业的外资进入中国，像美国嘉吉公司（Cargill）当时已经进来了。当然亚洲的一些国家进入更早，比如泰国资本是80年代就开始进入中国，例如泰国的正大集团，那个时候我们经常看的综艺就是由正大集团赞助的。当时最主要的谈判是在中国和美国之间，因为“入世”最大的阻碍是美国，所以中国和美国在进行农业谈判的时候做出了比较大的让步，允许美国资本进入。还有一个比较大的让步是降低进口关税，特别是大豆这一块。2001年中国成功“入世”了，加入之后大家对农业的前景是比较悲观的，不知道怎么办，担心中国的农业、中国的粮食生产会受到“入世”的冲击和影响。
第四阶段：中国全球粮食战略的形成（2004-）
这是中国全球粮食战略形成阶段，发生了几件大事情，其中2004年是非常重要的转折点。第一个事情是1998年到2003年，国内粮食生产出现了比较大幅度的下降，从高峰的5亿多吨下降到4.3亿吨，出现了严重的三农问题；而恰恰在2004年，中国开始履行“入世”承诺，降低农产品关税，而关税降低就预示着国外的粮食进口会越来越多。
大豆的关税在入世时已经降了下来，从120%多降到了3%，这是非常低的关税水平。国内市场和海外市场实际上在同一水平线上，几乎没有关税的保护。降低其他农产品的进口关税也要从2004年开始实施。
当时出现了一个内外交困的情况：一方面国内生产量不足，另一方面国外的进口要增加。所以当时中国开始采取新的农村发展战略，“建设社会主义新农村”，最主要的特点就是对农业进行补贴，免去一切的税费。中国当时有能力对农业进行补贴，这也是中国和其他发展中国家不一样的地方。
中国在入世时的一个条件是中国只能补贴8.5%的农业产值，而其他的发展中国家可以补贴10%，发达国家可以补贴5%。从绝对数量上来看，发达国家还是补贴了很多的，而发展中国家即使可以补贴那么多，但它没有能力补贴。中国在谈判的时候做出了让步，因为没有完全把中国当成发展中国家来看待，8.5%介于5%和10%之间。当然在补贴上，发达国家还是玩了一些“手段”的，他们有一些操作空间，比如说有一系列的“绿箱政策”是不记录在8.5%之内的。绿箱政策是指以不干扰市场为原则进行的补贴，比如说直接提高农业生产者的生产水平，另外可以用一些政策提高农业生产能力。
当然，因为农业补贴越来越多，大家都清楚并关注这个事情的时候，美国就在世贸组织把中国给告了，理由是中国对农业进行收购价保护，此外还有一系列的补贴。后来中国在2014年把补贴的名字改了，例如改成地力补贴，这个是符合绿箱政策的。另外中国还进行一些保险方面的补贴。
所以很多国内的农业政策，实际上和中国加入世界贸易组织之后的承诺有关系。当出现贸易争端的时候，中国也对国内的补贴政策和做法作出了调整，使其尽量符合绿箱政策。另外当时很多事情赶到一块，出现了“大豆危机”。在2004、2005年的时候，中国采购团去美国采购，由于受到信息的误导，在价格高位的时候进行了采购，结果大豆的价格马上就跌了，跌了之后很多国内的大豆榨油商及一些进口商都破产了。外资就大量地进入大豆产业，外资的占有比例从百分之几一下提高到百分之四十多，这对中国的大豆产业也造成了非常大的冲击。
大家如果有兴趣，有很多有意思的书籍可以看，比如臧云鹏的《中国农业真相》。中国是非常大的大豆进口国，然而当时不能控制大豆的国际价格，这对中国政府心理上产生了非常大的冲击，所以在之后就强调要研究在全球定价方面中国采取什么样的措施才会对中国有利，这是大豆危机的叠加效应。实际上2008年中国已经出台了一套非常重要的保护大豆产业的文件，里面比较详细地指出要实行全球粮食战略，不仅看到了国内，还看到海外的市场，看到海外供应链状况。
这时中国粮食战略已经在慢慢转变。到2013年底，中央农村工作会议开始进行明确的调整。把以前95%的粮食自给率改了，把大豆还有其他的薯类剔除，不包含在95%的自给率中。当时提了两个标准，一个是谷物基本自给，包括小麦、大米、玉米；另一个是口粮绝对安全，口粮包括大米和小麦。所以口粮基本上要实现99%自给，谷物基本自给实现95%以上自给。这象征着中国粮食战略实现了成功的转型，中国全球粮食战略初步形成了。但是最近几年玉米出现了一些问题，开始的时候，玉米去库存去得比较快，最近几年玉米是需要进口的。
▍中国全球粮食战略的基本内容
中国全球粮食战略有三个目标，即中国的全球粮食战略在优化“国内-全球的二元组合”的同时，要保证三个目标：第一是稳定（stability），第二是控制（control），第三是影响力或称杠杆力（leverage）。
第一，稳定是指中国努力实现国内和全球粮食供应的稳定，保证不被破坏或者中断，不会出现比较剧烈的中断或者激烈的波动。所以最近几年中央在提，保证国内供应达到6.5亿吨以上，这也是保证稳定供应的措施之一。在海外也是这样，希望能够比较稳定地进口海外的粮食资源。
粮农组织与世界粮食计划署表示，受疫情影响，2020年全球有25个国家面临粮食不安全风险|图片来源：联合国粮农组织与世界粮食计划署
第二，控制是中国在全球粮食战略中非常重要的组成部分。控制包含有形和无形的粮食资源，比较广泛地包括耕地、加工的设施、仓储的设施，还有物流、农业科技、贸易路线，从而使中国在全球的粮食体系之中占据相对有利的位置。所以比较流行的说法是实行全产业链的模式，而不仅仅是针对投资海外耕地。以前看的是投资直接的农业生产，但现在强调的是看到粮食从海外进口到中国的完整供应链，我们要投资供应链上所有的环节，当然包括物流、科技，甚至是金融研发等一些环节。控制是对全产业链进行一种模式的控制。
第三，影响力或称杠杆力是指中国的全球粮食战略必须要保持国内高水平的粮食生产与仓储，只有这样，中国在利用海外粮食资源的时候，才会处于一个相对有利的位置。因为这样中国可以选择进口什么产品，进口什么食品，进口多少，在一定的时间范围内也可以进行调整。进行金融市场投资的人就会知道很多时候市场是波动的，这样在比较低的时候可以买进，比较高的时候可以卖出，但有一个条件就是要能承受一定时间之内不进口，即可以拒绝买进。所以在中美农业谈判的时候也可以看到中国有自信说我可以不进口美国的粮食，可以不进口美国的大豆，不进口美国的玉米。假如说中国极度短缺，就没有底气来说这种话。所以说中国的全球粮食战略一个非常重要的特点是必须要保持国内高水平的粮食生产。这样在贸易投资方面会增加谈判的影响力，也可以增加杠杆力的作用。
以上是中国全球粮食战略的三方面基本内容。在《China and Global Food Security》这本书中，我把中国全球粮食战略分为六个主要的部分。
第一是粮食与食品进口的多元化，指从不同的国家去进口，不能仅仅从少数的国家进口。当然这比较困难，因为现在出口粮食的国家和地区，在全球的粮食市场来看还是相对比较集中的，包括南美、北美、澳大利亚还有欧洲一些国家。但是需要进口粮食的国家，在数量上是比较多的。所以中国现在最主要的策略之一，就是在粮食与食物进口来源方面多元化。
第二是加强粮食以及食品供应的基础设施建设，当然这些基础设施有的是有形的，有的是无形的。无形的比如说贸易网络、生产的供应链，有形的基础设施包括港口、仓库、加工、物流的运输，这是现在中国全球粮食战略非常重要的一个组成部分。
第三是研发、购买与控制现代农业科技。中国看到国际粮商或国际大型农业公司、农业企业对农业科技的控制，认识到科学技术在控制农业资源方面的重要作用。比如以前的孟山都，后来被拜耳收购了，实际上它控制了非常多种子方面的专利，还有农药方面的专利。中国也注意到了这一点。中国石化在兼并先正达的时候，出了非常多的钱，主要看重它的技术资源，包括转基因技术，包括其他的化肥供应技术，所以这也是中国全球粮食战略的非常重要的组成部分。
第四是鼓励海外农业投资，鼓励中国的农业企业走出去，包括大、中、小的农业企业，鼓励海外农业投资。
第五是参与并影响全球的粮食体系的治理，比如说最近刚开的APEC会议，中国也提出了保证全球的能源和粮食安全这个重要议题。但是中国在参与治理上目前还是只是提出问题，没有特别系统的行动方案。
最后一个是，将国内的粮食生产维持在一个比较高的水平之上。
下面我专门介绍第一点和第四点。第一点是粮食与食物进口的多元化。中国怎样利用海外资源，利用多少海外资源，最后都要落实到进口的种类和数量上。第四点是大家比较关注的问题，即海外的农业投资是什么样的情况。
1、中国粮食进口多元化措施
当莱斯特·布朗提出谁来养活中国的时候，他假设中国能够从全球直接进口粮食，但是我们知道实际上不是这样的——不是想要去进口粮食，就可以进口，或者说是有钱就能进口的，实际上它和整个全球市场的转型有关系。90年代以来出现了两个对中国进口粮食有利的条件。
一是全球食品贸易自由化。1994年,世界贸易组织签订《农业协议》（Agreement on Agriculture），大幅度降低粮食贸易的关税，这样中国在进口粮食的时候是相对容易的。当然在90年代，中国进口还比较少，这个效果一直到2004年之后才慢慢显示出来。
二是新兴农业国家（New Agricultural Countries）的兴起。在70年代的时候，粮食的出口基本上是由西欧和美国垄断的。美国在大豆出口上占50%-60%，在小麦上占70%-80%，处于绝对的垄断和支配地位。但是80年代以后，由于新兴农业国家的兴起，美国的比例下降得非常快，已经下降到30%-40%，这是非常剧烈的变化。原因之一就是新兴农业国家的兴起，包括南美的一些国家，比较典型的有巴西和阿根廷，亚洲也有一些国家，包括越南、泰国、印度尼西亚。
当然这些国家不仅仅出口粮食农产品，比如印度尼西亚是棕榈油的最大出口国之一。另外我们吃的很多水果，比如橙类水果和苹果，都是来自南非的。欧洲属于北方发达国家，也受到新兴农业国家的冲击。所以全球粮食出口的市场结构已经发生了改变，中国有可能、也有条件从更多的国家来进口粮食。
此外，全球不只是新兴农业国家，全球其他地区和国家的出口也开始增加，出现新兴出口国家。同时，在粮食方面不仅是以前的北方出口、南方进口，现在南南之间的贸易也开始增长，这样一来让中国也有条件从这些国家进口。
中国的粮食进口与国内的生产也息息相关。由于谷物基本自给，我们的谷物进口需求相对较少，所以减少了从海外进口大米、小麦和玉米的量。这与大量的大豆进口形成了比较鲜明的对比，这是中国粮食进口多元化措施的一些背景。
2000-2020年中国粮食进口中北方国家比重变化图片来源：作者提供
虽然中国大力推行粮食进口多元化的策略，但中国还是会继续从北方的发达国家包括美国、欧盟、澳大利亚、新西兰进口粮食，因为他们是最主要的粮食出口国。上图中蓝色的柱子是中国的总进口额，灰色柱子是从北方国家进口的食物价值量。从中可以看到，虽然灰色的柱子也在增长，意味着中国从美国、从欧盟、从澳大利亚进口更多的粮食，但是它的比例是下降的。2000年占的比例非常高，达到了61%，当然2000年中国进口总量也不多。后来在慢慢的下降，到2020年的时候只占32.3%。也就是说中国三分之二以上的粮食进口或者食物进口，来自非北方国家，即不来自美国、加拿大、欧盟、澳大利亚、新西兰，而是从其他的国家，特别是南美、亚洲这些国家进口。
